העותרים בבג"ץ בקעת הירדן: מדינת ישראל מנהלת מדיניות מפלה

בלי הרבה רעש וצלצולים והרחק מהרדאר התקשורתי התקיים השבוע דיון מרתק בבית המשפט העליון, שחשף במעט את ההתנהלות האבסורדית של מדינת ישראל בכל הנוגע לחקיקה הנוהגת בשטחי יהודה ושומרון.

סיפור המעשה החל לפני כשנתיים כאשר המועצה האזורית בקעת הירדן נואשה מן הפניות החוזרות ונשנות למשרד המשפטים והחליטה לעתור לבג"ץ ולטעון לאפליה בלתי חוקית. טענתה הייתה פשוטה: החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, שלפיו זכאים חקלאי ישראל למענקים שונים ולהטבות מס ככל שהם עומדים בקריטריונים הקבועים בחוק, אינו חל בשטחי יהודה ושומרון. פקודת המיסים, לעומת זאת, חלה גם חלה. החקלאים בבקעה משלמים מיסים בדיוק כמו שאר אזרחי ישראל, אך בכל הנוגע להטבות, היחס אליהם הוא כאל אחרוני האזרחים הזרים.

יודעים לקחת

היישובים בבקעת הירדן, שהוקמו זמן קצר לאחר מלחמת ששת הימים במסגרת 'תוכנית אלון' היו מאז ומעולם בלב הקונצנזוס הציבורי. מיקום היישובים נבחר על פי תפיסה אסטרטגית ביטחונית, לא אידיאולוגית, ורבים מן התושבים הזדהו ומזדהים עד היום עם מפלגות השמאל ואינם רואים עצמם כ'מתנחלים'. אלא שעל פי תפיסת המשפט הבינלאומי המקובלת מדובר בהתנחלויות לכל דבר ועניין. כך למשל החרם האירופי ההולך וגובר על מוצרי ההתנחלויות חל במידה שווה גם על התוצרת החקלאית שמגיעה מהבקעה, בדיוק כמו על יישובי השומרון.

בשנים האחרונות נאלצים החקלאים להתאים את עצמם למציאות הקשה, לספוג את הנזקים, ולנסות למצוא שווקים חדשים לייצוא. ממשלת ישראל, בתגובה, החליטה להכליל את יישובי הבקעה, יחד עם יהודה ושומרון, באזורי העדיפות הלאומית, כאלו שהמדינה מעוניינת בפיתוחם ומסייעת להם במגוון תחומים. אלא שהחלטות לחוד ומציאות לחוד.

"יש מערכת שלמה של אפליה בין מי שגר כאן למי שגר קצת צפונית לכאן. העניין הזה משפיע עלינו, אנחנו מרגישים את זה טוב טוב בכיס", מתרעם ינון רוזנבלום, חקלאי וותיק מן היישוב נעמה שמגדל תבלינים. "בכל מה שקשור להעמקת הגבייה, אגב, יש שוויון מוחלט. בהיבט הזה אין לי תלונות".

רק לפני כשנה, הצעת החוק של ח"כ מירי רגב להחלת החוק הישראלי על יישובי הבקעה עברה את אישור ועדת השרים בקול תרועה רמה. אך הימים היו ימי המשא ומתן המדיני מול הרשות הפלסטינית, מזכיר המדינה האמריקאי ג'ון קרי  הסתובב בישראל על בסיס שבועי, וההצעה נפלה בעקבות ערר שהגישו השרים ציפי לבני, יאיר לפיד ויעקב פרי.

מי שמסתובב ביישובי יהודה ושומרון או הבקעה עשוי לחשוב בטעות כי החלת החוק הישראלי באזורים אלו היא בעלת משמעות פוליטית ומדינית בלבד, ולא משפטית או כלכלית, שכן המועצות האזוריות והרשויות המקומיות מתנהלות על פי הדין הישראלי, ואילו המתיישבים הם בעלי זכויות וחובות אזרחיות שוות לחלוטין. מקרים כמו הבג"ץ האחרון חושפים שזהו לא בדיוק המצב.

"זו פשוט שערורייה", טוען דוד אלחייני, ראש מועצת בקעת הירדן והרוח החיה מאחורי העתירה. "מצד אחד, כשמדובר בכסף שמגיע לנו עושים לנו צרות וטוענים שהחוק לא חל, אבל כשרוצים להוציא מאתנו כסף מוצאים כבר את הדרכים המשפטיות לעשות זאת. אני רוצה להסביר לך את האבסורד בכל ההתנהלות הזו. רשות המים למשל שינתה ב-2007 את מעמדה המשפטי מנציבות המים לרשות המים. מאז לא הייתה לה סמכות ביהודה ושומרון כי אף אחד לא החיל אותה בצו אלוף. רק לפני חודש, בעקבות פנייה שלנו, ראש המנהל האזרחי חתם על כך. אז באיזו סמכות העלו לנו את מחירי המים ביהודה ושומרון? גבו מאתנו בשנים האחרונות ללא סמכות עשרות מיליוני שקלים. עם זה אין שום בעיה".

טלאי על טלאי

כדי להבין מדוע חקיקה מסוימת חלה בשטחי יהודה ושומרון ואחרת לא, צריך לחזור למחלוקת המשפטית-פוליטית הבסיסית: האם האחיזה הישראלים בשטחי יהודה ושומרון והבקעה היא כיבוש או שחרור? מבחינה פורמלית, ישראל מעולם לא החליטה על סיפוחם של שטחי יהודה ושומרון והיא מחזיקה בהם ב'תפיסה לוחמתית' באמצעות שלטון צבאי. לאור זאת, הדין הירדני שחל בשטחים אלו ערב מלחמת ששת הימים ממשיך לחול בהם עד עצם היום הזה. נוסף על כך, על פי כללי המשפט הבינלאומי מפקד צה"ל באזור רשאי לחוקק חוקים נפרדים בתחום הביטחוני וגם להתאים את החוק המקומי לצרכיה השוטפים של האוכלוסייה בהתאם למציאות המשתנה. כללים אלו נועדו במקור לאפשר שליטה צבאית באזור כבוש באופן זמני, עד להשגת הסכם קבע בין שתי המדינות הלוחמות.

אך הסיטואציה ביהודה ושומרון שונה לחלוטין. בתמצית, שטחי יהודה ושומרון מעולם לא היו חלק ממדינה ריבונית כלשהי. הסיפוח הירדני של שטחים אלו לא הוכר על ידי מדינות העולם ואכן ירדן הכריזה עוד ב-1988על הסתלקותה מתביעת בעלות כלפי האזור. מסיבות אלו ואחרות קבע דו"ח אדמונד לוי בשנת 2012, כי על פי המשפט הבינלאומי כלל אין מדובר בשטחים כבושים, אך לא הרחיב בשאלת מעמדם המשפטי בפועל. תפיסתם של היועצים המשפטיים לממשלה לאורך השנים הייתה כי כל עוד מדינת ישראל לא החליטה על סיפוחם של יהודה ושומרון באופן רשמי, עליה להימנע מהחלת החקיקה הישראלית בשטחים אלו, שכן הדבר ייחשב לסיפוח דה-פקטו.

לכאורה מדובר בהנחיה הגיונית. להחלטה על סיפוח יכולות להיות השלכות מדיניות כבדות משקל. הממשלה היא זו שצריכה להחליט עליה באופן מושכל וברור ולא באמצעות חקיקה עקיפה. אלא שברבות השנים היה צורך ביותר מהתאמות מינימליות דרך צווי אלוף מקומיים. עם הזמן, חלק נכבד מן החקיקה הישראלית הוחל טלאי על גבי טלאי ובאופן שרירותי למדי על אזרחי ישראל המתגוררים באזורי יהודה ושומרון, זאת על פי התפיסה כי מדינה רשאית להחיל את חוקיה באופן פרסונלי על אזרחיה גם מחוץ לגבולותיה. החוק הוחל באמצעות חקיקה מפורשת של  צווי אלוף שהתייחסו רק לאזרחי מדינת ישראל וגם על פי פרשנות פסיקתית, 'משפט המובלעות' בעגה האקדמית, שהוחל רק על האזרחים הישראלים באזור ולא על האזור עצמו.

כך למשל, כל מי שעוסק בדיני המקרקעין שחלים בשטחי יהודה ושומרון נאלץ לחזור בזמן לתקופה העות'מאנית ומוצא את עצמו נובר במפות עתיקות וכתבי קושאן מתפוררים. לעומת זאת, אזרח ישראלי המוכר או רוכש זכות במקרקעין ביהודה ושומרון מחויב במס שבח על פי הדין הישראלי. החוק לתיקון והארכת תוקפן של תקנות שעות חירום ביהודה ושומרון החיל בצורה מפורשת כמה חוקים מרכזיים על שטחי יהודה ושומרון ובהם תקנות הכניסה לישראל, חוק שירות ביטחון, חוק לשכת עורכי הדין, חוק הביטוח הלאומי, חוק בריאות ממלכתי ופקודת התעבורה. עוד נקבע כי עברות פליליות שמבצעים אזרחים ישראלים בשטחים יידונו בבתי המשפט בישראל.

אגב, אזרח שמבקש לדעת באופן כללי מה הדין החל עליו ביהודה ושומרון, נדרש ללא פחות מעבודת דוקטורט. אף גורם לא טרח מעולם לרכז את כל החקיקה במקום אחד. משרדי עו"ד שמתמחים בתחום עסוקים באיסוף ומיון אובססיבי בקלסרי ענק של צווי אלוף, פסיקות ישנות וחדשות וכל פיסת חקיקה מפורשת שמגיעה לידיהם. לפני כשנה, למשל, פנתה אזרחית ישראלית תושבת יהודה ושומרון למשרד הכלכלה בטענה שפוטרה מעבודתה שלא כדין עקב כניסתה להריון. המשרד התנער מאחריותו  וטען כי אין לו סמכות חוקית לפעול באזורים אלו. רק אז התגלה באקראי כי חוק עבודת נשים כלל אינו חל ביהודה ושומרון. ח"כ אורית סטרוק מחתה על העניין ועוררה סערה כשהגישה הצעת חוק לתיקון המצב והחלת החוק ביהודה ושומרון. גם חברי הכנסת מהשמאל התקשו להתנגד להצעה כה צודקת. ח"כ מרב מיכאלי למשל הודיעה בפירוש על תמיכתה בחוק, בהתאם לאג'נדה הפמיניסטית שהיא מובילה. המשבר המשפטי נפתר לבסוף באמצעות צו אלוף שהחיל את החוק על מעסיקים ישראלים ביהודה ושומרון.

עיכוב מכוון

בכל הנוגע לחוק לעידוד השקעות הון בחקלאות באזור יהודה ושומרון, מעניין לגלות שגורמי הייעוץ והחקיקה במשרד המשפטים בעצמם לא בטוחים באשר הדרך הראויה להחלתו. על פי החוק, שר החקלאות רשאי לקבוע בצו את אזורי הפיתוח שעליהם יחולו המענקים וההטבות. בשנת 2008 הוצא לראשונה הצו מבלי שיישובי יהודה ושומרון נכללים במסגרתו. עם זאת, שנתיים מאוחר יותר הכריזה המדינה על אזורי יהודה ושומרון כאזורי עדיפות לאומית, בין השאר בתחום החקלאות, במטרה "לחזק את הבסיס הכלכלי התעסוקתי והחברתי" באזורים אלו. נשמע נפלא, חשב בליבו יו"ר הוועדה החקלאית במועצה אזורית בקעת הירדן, צבי אבנר, ופנה מיד ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה ליישם את החלטת הממשלה.

ממחלקת ייעוץ וחקיקה ענו לו כי "ככלל דברי חקיקה ישראליים אינם חלים באזור יהודה ושומרון אלא אם כן הדבר נקבע בהם במפורש. על מנת להחיל את הצו על יישובי בקעת הירדן יש לתקנו. מבירור עם משרד החקלאות עולה כי הם אכן פועלים בימים אלו לתיקון הצו". ואכן במשרד החקלאות טרחו ועמלו על טיוטת תיקון לצו שכללה את יישובי יהודה ושומרון. הצו עמד לפני פרסום, אך ברגע האחרון טורפד על ידי משרד המשפטים. במענה לפנייתו של אבנר המופתע, השיבו במשרד המשפטים כי "הטיוטה עוררה קשיים משפטיים ונדרש בירור נוסף לשם מציאת פתרון לסוגיה".

בתגובת המדינה לבג"ץ נאמר כי בשל מאפייניו הטריטוריאליים של החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות הוא אינו מתאים להחלה באזורי יהודה ושומרון. מה הכוונה ב"מאפיינים טריטוריאליים?", למדינה פתרונים. ניתן לשער כי הכוונה לכך שהחוק אינו חל באופן גורף על כלל חקלאי ישראל אלא על פי מפת אזורי פיתוח א' או ב' שנקבעת על ידי שר החקלאות.

במועצה האזורית בקעת הירדן טוענים כי הכול עניין של ניסוח ורצון טוב. "פקודת המיסים אינה חלה הרי על אזרח ישראלי שחי בארה"ב ומקים שם עסק", מסביר עו"ד פרופ' אביעד הכהן שמייצג את מועצת בקעת הירדן בעתירה. "אך סעיף 3א קובע במפורש שהפקודה תחול על הכנסה שהפיק אזרח ישראלי ביהודה ושומרון. באותה מידה ניתן לקבוע כי חוק עידוד השקעות הון יחול באופן פרסונלי גם על הכנסות שהפיק אזרח ישראלי ביהודה ושומרון".

"לא רק שיש אפליה מוחלטת מצד המדינה בינינו לבין חקלאים באזורים אחרים בארץ", טוען ראש המועצה אלחייני, "אנחנו חשים שיש יד מכוונת בפרקליטות כדי לנסות ולחסל את החקלאות בבקעת הירדן, ככה יהיה להם הרבה יותר נוח. ברור שמדובר באג'נדה פוליטית שמאלנית. אם היינו עוטף עזה תוך 24 שעות היינו פותרים את זה".

חלופה לא מספקת

בתחילת 2012, לאחר שהתיקון לצו טורפד על ידי משרד המשפטים, התקבלה החלטת ממשלה נוספת על הקמת צוות בין-משרדי בהשתתפות נציגי משרד האוצר, משרד החקלאות ורשות המיסים. על הצוות הוטל לבחון את הצורך הכלכלי והמשפטי בתיקון חוק עידוד השקעות הון בחקלאות, וכן "לבחון דרכים למתן ההטבות האמורות בחוק גם באזורי יהודה ושומרון ובבקעת הירדן". הצוות היה אמור להגיש את המלצותיו תוך 120 יום, אך עד היום לא הוגשה אפילו המלצה אחת. על פי תגובת המדינה לעתירה מסתבר כי נציגי הצוות נקלעו לחילוקי דעות מהותיים בנוגע לתיקונים הנדרשים בחוק, הדיונים הגיעו למבוי סתום והנציגים קיפלו את הפקלאות וחזרו בשקט איש איש למשרדו.

חשוב לציין כי משרד החקלאות תומך בהחלת החוק ביהודה ושומרון. גורם בכיר במשרד ציין בשיחה עם 'צדק' כי הוא כלל אינו חש בנוח עם האפליה הקיימת והוא מנסה ככל יכולתו לתקן את המצב באמצעים שעומדים לרשות המשרד. הכוונה היא למענקים המנהליים שמעניק המשרד על פי תכניות פיתוח שנתיות שעליהן הוא מחליט במטרה לקדם את החקלאות בארץ. מדובר בסכומים נכבדים שכל משרד ממשלתי רשאי לחלק בהתאם לסמכותו השיורית על פי חוק יסוד 'הממשלה'. בדרך זו מעניק המשרד באופן ישיר את אותם המענקים להם היו זכאים שחקלאי יהודה ושומרון על פי החוק.

הבעיה היא שבכל הנוגע להטבות המס, שהן משמעותיות ביותר, ידיו כבולות. לשם כך יש צורך בחקיקה ראשית. לאחרונה החל ניסיון לתת מענק חלופי למי שאינו זכאי להטבות. לטענת המדינה מדובר בפתרון ראוי. עם זאת, במועצה האזורית בקעת הירדן טוענים כי המענק החלופי אינו חל על כלל החקלאים ובכל מקרה כלל לא ברור שמדובר בחלופה הולמת.

"המקרה הנוכחי הוא דוגמה אחת מני רבות לאפליה שנוהגת ביהודה ושומרון כבר עשרות שנים", אומר עו"ד בצלאל סמוטריץ' מ'מרכז אדם ואדמה', העוסק בביסוס מעמדה המשפטי של ההתיישבות הישראלית ביהודה ושומרון. "מדובר ב-350 אלף אזרחי מדינת ישראל משוללי זכויות דמוקרטיות, שמצביעים לכנסת ישראל אבל בפועל לא היא שמנהלת את חייהם. המתיישבים ביהודה ושומרון חיים ברפובליקת בננות ונתונים לגחמותיהם של פקידוני הלשכה המשפטית והמנהל האזרחי, שברצותם שומרים על זכויותיהם וברצותם פוגעים בהן אנושות. ניתן היה לצפות שממשלת ליכוד עם בית יהודי גדול כל כך, תעשה יותר כדי לתקן את המציאות האבסורדית הזו. למרבה הצער רואים מעט מאוד שינוי, ובדברים מסוימים אנחנו אפילו הולכים אחורה. מניסיון העבר קשה להאמין שמבג"ץ תבוא הישועה בעניין הזה".

במהלך הדיון, שהתקיים בפני המשנָה לנשיא מרים נאור והשופטים נועם סולברג וצבי זילברטל, מתחה נאור ביקורת חריפה על התנהלות המדינה שבמשך השנתיים האחרונות טענה כי הנושא בטיפול במסגרת הוועדה הבין משרדי. "מה קרה להחלטת הוועדה?" תהתה נאור "אם נכשלה, היה עליה לחזור לממשלה ולעדכן אותה על כך". עוד התרעמה נאור על הפרקליטות שהגישה את תגובתה המלאה והמפורטת שלושה ימים בלבד טרם הדיון.  בכדי לתת לעותרים די זמן להגיב על הטענות החדשות שהעלתה המדינה, נדחה הדיון פעם נוספת. 

*

ממשרד המשפטים נמסר בתגובה: "כפי שנכתב בתגובת המדינה, המשפט, השיפוט והמנהל של ישראל לא הוחלו באיו"ש. אמנם לגבי התושבים הישראלים המתגוררים בשטחי איו"ש קיים רובד חקיקתי נוסף הכולל חקיקה ישראלית פנימית שהוחלה באופן פרסונלי וחוץ-טריטוריאלי, אולם רובד זה אינו רלוונטי לחוק עידוד השקעות הון בחקלאות, בשים לב למאפייניו הטריטוריאליים. בהתאם, מפת אזורי הפיתוח שכלולה בצו מכוח החוק שפורסם באוקטובר 2013 לא כללה את תחומי איו"ש.

"במישור המהותי, חקלאי איו"ש זוכים למענק כספי בעבור מפעל חקלאי מאושר, כאשר המקור הנורמטיבי למתן המענק הנו תמיכה מנהלית, להבדיל מתמיכה ישירה מכוח הוראות החוק ביחס למפעלים המצויים בתחומי ישראל. בכל הנוגע להטבות המס שנכללות בחוק, גורמי המדינה הרלוונטיים פועלים כעניין שבמדיניות – במידת האפשר ובשים לב לנתונים המצויים בידיהם – לבצע 'מעין גילום' של הטבות המס הניתנות בהתאם לחוק, ולהציע במקומן מענקים כספיים למי שהחוק אינו חל עליו. כך ניתן החל משנת 2013, רק באיו"ש ולא בתחומי ישראל, מענק למפעלי אריזה בסכום של עד חצי מיליון ש"ח. הכוונה המסתמנת של משרד החקלאות, שעליה דווחה המדינה, הנה לעדכן מסלול זה ולתת מענקים גם לבתי צמיחה החל משנת 2015".